Cơ chế điều chỉnh biên giới các-bon (CBAM) - Phần 2

Châu Á và Cơ chế điều chỉnh biên giới các- bon

Có sự đồng thuận rộng rãi giữa các nước châu Á về sự cần thiết để chống biến đổi khí hậu bằng cách giảm phát thải KNK và đầu tư vào công nghệ sản xuất xanh. Tuy nhiên, các thành viên ASEAN tỏ ra hoài nghi thận trọng và tiêu cực về cơ chế CBAM và đón nhận cơ chế này hoàn toàn tiêu cực. Đặc biệt, Trung Quốc cũng cho rằng CBAM là một loại thuế bảo hộ ngụy trang dưới hình thức ngoại giao khí hậu. Đặc biệt, CBAM bị coi là vi phạm nguyên tắc không phân biệt đối xử của WTO khi ban đầu tạo ra một hệ thống ưu tiên các sản phẩm nội địa đã được chuẩn bị sẵn để đáp ứng các tiêu chuẩn về hàm lượng các-bon của EU. Điều này có thể châm ngòi cho căng thẳng thương mại. Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình nhấn mạnh rằng “Giải quyết vấn đề biến đổi khí hậu… không nên trở thành cái cớ cho địa chính trị, tấn công các quốc gia khác hoặc các rào cản thương mại” (Karl Mathiesen, China’s Xi slams EU carbon border levy plans, Politico - April 16, 2021).

Điều quan trọng là, đề xuất của EU dường như nhằm vào các lĩnh vực có cường độ các-bon cao (Aaron Cosbey, Border Carbon Adjustments in the EU: Sectoral Deep Dive. ECRST - 2021) như thép, phân bón và xi măng, mà phần lớn được sản xuất bên ngoài EU. Cũng có những lo ngại cho rằng cơ chế CBAM sẽ tác động không cân đối đến các quốc gia kém phát triển nhất (Daniel Gay, Smooth transition for graduating LDCs under the EU Carbon Border Adjustment Mechanism - May 4, 2021) cũng như các quốc gia có thu nhập trung bình thấp đặc biệt dễ bị tổn thương hoặc dễ bị ảnh hưởng và các doanh nghiệp vừa và nhỏ (SME), vốn là các đối tượng có thể không có đủ nguồn lực để thích ứng nhanh chóng với mô hình phát triển các-bon thấp (Silvia Weko, Laima Eicke and Maria Apergi, The Global Impacts of an EU Carbon Border Adjustment Mechanism, IASS Policy Brief 2020(6)).

Từ quan điểm của Châu Âu, cơ chế CBAM có thể được coi là một biện pháp can thiệp thị trường cần thiết để giảm thiểu thiệt hại tiềm tàng không thể khắc phục được do phát thải KNK gia tăng. Tuy nhiên, việc xử phạt các nước kém phát triển và doanh nghiệp vừa và nhỏ vì không có khả năng đáp ứng các tiêu chuẩn cực kỳ cao của EU và sau đó buộc một số quốc gia phải rời khỏi thị trường EU là trái với nguyên tắc của Liên hợp quốc về “trách nhiệm chung nhưng có phân biệt” và cách tiếp cận thông qua đóng góp do quốc gia tự quyết định (NDC) với biến đổi khí hậu được nêu trong Thỏa thuận Paris.

Quan điểm từ các quốc gia châu Á được thể hiện lại một cách toàn diện trong cuộc khảo sát chuyên gia do Konrad-Adenauer-Stiftung thực hiện, với hơn 70 cuộc phỏng vấn riêng biệt với nhiều chủ đề khác nhau với các chuyên gia trên tám nền kinh tế lớn của châu Á được thực hiện từ tháng 11 năm 2020 đến tháng 1 năm 2021 (Christian Hübner, Perception of the Planned EU Carbon Border Adjustment Mechanism in Asia Pacific - An Expert Survey, Regional Programme Energy Security and Climate Change in Asia and the Pacific Konrad-Adenauer-Stiftung - March 10, 2021). Một số những người được hỏi cho rằng cơ chế CBAM có thể không phải là công cụ thích hợp nhất để chống lại sự rò rỉ các-bon. Giống như nhiều người khác, họ quan ngại rằng rò rỉ các-bon sẽ không phải là một yếu tố quan trọng đối với các doanh nghiệp EU và do đó không ảnh hưởng đáng kể đến phát thải KNK. Đề xuất giải quyết những vấn đề này được nêu trong Phụ lục 11. Họ cũng chỉ ra rằng cơ chế CBAM có thể không hiệu quả trong việc khuyến khích các đối tác thương mại hành động, giống như nỗ lực trước đó nhằm đưa ngành vận tải hàng không vào trong phạm vi của hệ thống ETS. Cơ chế CBAM nhiều khả năng sẽ làm gia tăng căng thẳng thương mại. Việc triển khai miễn phí trong giai đoạn chuyển tiếp 3 năm cho các nhà nhập khẩu là để tránh hậu quả này. Và cuối cùng, như đã lưu ý trong cuộc thảo luận pháp lý ở trên, họ chỉ ra rằng cơ chế thiếu sự phù hợp với nguyên tắc “trách nhiệm chung nhưng có phân biệt biệt” theo Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC). Các nhà bình luận đã cảnh báo về nguy cơ EU và các nước phát triển khác trở thành một "hòn đảo các-bon thấp", trong đó xảy ra chia rẽ thương mại giữa các quốc gia có thể sản xuất các sản phẩm các-bon thấp và những quốc gia không thể. Một kịch bản như vậy sẽ gây bất lợi cho các nước đang phát triển khi bị cấm tiếp cận thị trường ở các nền kinh tế tiên tiến.

Bảng 1. Ý kiến chuyên gia từng nước: Quan điểm, tác động và biện pháp giảm nhẹ tác động

EU đã phản hồi một số vấn đề này và có khả năng sẽ tiếp tục phản hồi khi triển khai CBAM trong giai đoạn chuyển tiếp.

Cách tiếp cận của CBAM đã bị chỉ trích trên toàn cầu, bao gồm các phản hồi từ các cơ quan của Liên Hợp Quốc, vì cho rằng EU thiếu các chính sách để giảm thiểu tác động của cơ chế CBAM đối với các nước kém phát triển nhất. Các nhà môi trường chỉ trích cách tiếp cận này là đánh thuế đối với người tiêu dùng châu Âu thay vì đánh thuế đối với các ngành công nghiệp gây ô nhiễm, và các chuyên gia thương mại nhận thấy các phán quyết tiêu cực từ WTO có thể xảy ra. EU cho rằng để ứng phó thảm họa khí hậu sắp xảy ra, như Báo cáo Đánh giá Thứ sáu của IPCC gần đây đã nêu chi tiết, đòi hỏi sự cởi mở và sẵn sàng đưa ra các hình thức quy định mới và có phần thách thức. Như báo cáo cơ bản đã trình bày, các chính sách CBAM của EU đề xuất đã được các nhà kinh tế thảo luận trong nhiều thập kỷ. Tuy nhiên, đơn giản là không có bằng chứng thực tế nào về tính hiệu quả của chúng. Do đó, EU đã được các bên liên quan kêu gọi sửa đổi CBAM để làm tăng tính công bằng và minh bạch. Mặc dù không được coi là một chính sách thương mại, cơ chế này sẽ bị hạn chế bởi các quy định của WTO, đặc biệt là những quy định liên quan đến đối việc xử bình đẳng giữa các quốc gia.

Đồng thời cũng phải đề cập đến sự phản đối từ các nước kém phát triển nhất. EU đã đề nghị dù không chi tiết, rằng họ sẵn sàng hỗ trợ các nước kém phát triển nhất trong giai đoạn chuyển đổi nhưng không thể miễn trừ cho họ vì một số lý do chính đáng sau. Đầu tiên, đó sẽ là hành vi vi phạm nguyên tắc đối xử bình đẳng theo các quy định của WTO. Thứ hai, chính những quốc gia này có thể trở thành địa điểm tập trung các ngành công nghiệp gây ô nhiễm nhất nhằm trốn tránh trách nhiệm nộp chứng chỉ CBAM. Điều đó bắt buộc EU xây dựng cơ chế CBAM trở thành công cụ giảm KNK công bằng và có lợi trên toàn cầu: doanh thu do CBAM tạo ra có thể được tái đầu tư vào việc hỗ trợ các quốc gia đang phát triển trong các nỗ lực phi các-bon hóa. Ngoài hỗ trợ trực tiếp cho các nước bị ảnh hưởng, Quỹ Khí hậu Xanh (GCF) cũng có thể cung cấp các cơ chế để chuyển đổi sang nền kinh tế carbon thấp hơn.

Cuối cùng, có một thắc mắc về tác động của CBAM đối với thương mại. Ngân hàng Thế giới theo dõi các sáng kiến định giá các-bon trên toàn cầu. Theo báo cáo, đã có 64 sáng kiến định giá các-bon khu vực, quốc gia và địa phương hiện đang hoạt động. Danh sách này bao gồm Trung Quốc, Singapore và Hàn Quốc, những quốc gia đã triển khai Hệ thống trao đổi hạn ngạch phát thải KNK ở cấp quốc gia. Trên thực tế, Trung Quốc đã hợp tác với EU trong việc phát triển hệ thống ETS với kỳ vọng rằng việc thực hiện sẽ dẫn đến việc miễn trừ CBAM. Nếu cơ chế CBAM được ban hành theo kế hoạch, những quốc gia này và những quốc gia khác mà đã chuyển hướng mục tiêu chính sách quốc gia sang công nghệ xanh rất có thể giữ được lợi thế cạnh tranh tại các thị trường EU và về lâu dài, các quốc gia có năng lực sản xuất các-bon thấp có thể trở nên các đối tác thương mại hấp dẫn hơn. Tuy nhiên, các nước ASEAN và Trung Quốc có thể thận trọng một cách chính đáng khi không chấp nhận CBAM ở tình trạng hiện tại vì bằng chứng về hiệu quả của thuế các-bon này trong giảm nhẹ phát KNK là chưa rõ ràng. “Liệu nó sẽ tốt cho môi trường? Liệu nó sẽ mang lại lợi ích cho mối quan hệ thương mại giữa các quốc gia khác nhau? Điều đó cần có thời gian và chắc chắn cần nhiều tham vấn và thảo luận hơn giữa tất cả các bên liên quan chính,” Fei Shengchao, Tham tán Bộ trưởng tại Phái bộ Trung Quốc tại EU, cho biết (Kira Taylor, China says ‘more consultation’ needed on EU carbon border levy, EURACTIV - Jan 2, 2021).

Ngày 7/1/2022, Chính phủ ban hành Nghị định số 06/2022/ND-CP về “Giảm nhẹ phát thải KNK và bảo vệ tầng ôzôn”. Nghị định mô tả quá trình hình thành và triển khai hệ thống mua bán phát thải cho Việt Nam. Các định mức phát thải sẽ được phân bổ dựa trên giới hạn phát thải trong giai đoạn 5 năm, với mức giảm hàng năm, nhằm đạt được các cam kết về Đóng góp do Quốc gia xác định (NDC) của Việt Nam. Mục đích của nghị định này trong giai đoạn đầu thực hiện là giảm khoảng 564 triệu tấn CO₂ vào năm 2030, trong đó ngành điện và tiêu thụ điện trong công nghiệp sẽ chiếm 268,5 triệu tấn. Nghị định cho phép Thủ tướng Chính phủ xây dựng các mục tiêu cắt giảm phát thải cho từng giai đoạn 2025-2027 (giai đoạn thí điểm) và 2028-2030 (giai đoạn thực hiện đầu tiên). Trong mỗi giai đoạn này, các mục tiêu giảm phát thải sẽ dựa trên các ưu tiên phát triển của quốc gia và các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Một cuộc kiểm kê được thực hiện vào năm 2023 sẽ ấn định năm cơ sở cho lượng phát thải ở cấp độ cơ sở, qua đó Bộ TNMT sẽ xác định hạn ngạch cho giai đoạn đầu tiên.

Các cơ sở phát thải KNK thuộc diện kiểm kê KNK là các cơ sở có lượng phát thải KNK hàng năm từ 3.000 tấn CO₂ tương đương trở lên hoặc một trong các trường hợp sau:

a) Nhà máy nhiệt điện, cơ sở sản xuất công nghiệp có tổng mức tiêu thụ năng lượng hàng năm từ 1.000 tấn dầu tương đương (TOE) trở lên (khoảng 1.823 cơ sở).

b) Doanh nghiệp vận tải hàng hóa có tổng mức tiêu hao nhiên liệu hàng năm từ 1.000 TOE trở lên. Điều này sẽ chiếm khoảng 200 công ty;

c) Tòa nhà thương mại có tổng mức tiêu thụ năng lượng hàng năm từ 1.000 TOE trở lên.

d) Cơ sở xử lý chất thải rắn có công suất hoạt động hàng năm từ 65.000 tấn trở lên (khoảng 61 cơ sở).

Tại thời điểm này, chỉ sắt thép, nhôm, phân bón và xi măng xuất khẩu là thuộc phạm vi của hệ thống ETS của Việt Nam và chịu phạm vi điều chỉnh của cơ chế CBAM. Bảng dưới đây liệt kê giá trị xuất khẩu của Việt Nam sang EU của các sản phẩm thuộc phạm vi điều chỉnh của cơ chế CBAM trong giai đoạn một năm, từ 30 tháng 6 năm 2020 đến 30 tháng 6 năm 2021. Tổng giá trị xuất khẩu của các mặt hàng là khoảng 1,1 tỷ USD và dự kiến tiếp tục tăng, trong đó dẫn đầu là các sản phẩm trong lĩnh vực sắt thép. Các sản phẩm từ sắt thép chiếm 96% giá trị của các mặt hàng xuất khẩu này. Với mức giá của hạn ngạch phát thải hiện tại của EU, các nhà nhập khẩu sắt thép sẽ phải cần có 1,7 triệu chứng chỉ với chi phí là 146 triệu đôla Mỹ.

Tuy nhiên,có một cảnh báo rủi ro trong những ước tính này.Tất cả các lĩnh vực nằm trong CBAM đều được coi là các lĩnh vực "rủi ro cao" theo ETS của EU. Điều này cho phép EU cấp phép các định mức phát thải miễn phí. Theo CBAM, các khoản định mức miễn phí này sẽ giảm 10% qua từng năm cho đến khi bị loại bỏ hoàn toàn vào năm 2036. Do đó, chi phí của chứng chỉ CBAM cho bất kỳ danh mục sản phẩm nào được CBAM bao gồm trong năm đầu tiên sẽ là 10% của chi phí trung bình hàng tuần của định mức phát thải ETS của EU, 20% trong năm thứ hai, v.v. Với cơ chế này trong các năm đầu tiên xuất khẩu của Việt Nam sang EU sẽ không bị ảnh hưởng nhiều. Tuy nhiên, chi phí của chứng chỉ CBAM sẽ tăng lên, có nghĩa là nếu chi phí hạn ngạch phát thải của Việt Nam không tăng, các nhà nhập khẩu sẽ ngày phải bù đắp khoản gia tăng ngày càng lớn này.

Ở giai đoạn thực hiện đầu tiên của CBAM vào năm 2026, tỷ lệ định mức phát thải miễn phí được cung cấp cho các cơ sở ở EU sẽ bắt đầu giảm xuống, trong khi các ngành công nghiệp này sẽ chưa phải trả cho các chứng chỉ phát thải ở Việt Nam. Vào năm 2028, khi các nhà sản xuất tại Việt Nam bắt đầu phải trả hạn ngạch phát thải, chi phí cho các chứng chỉ của EU sẽ là 20% mức trung bình hàng tuần. Nếu Việt Nam có thể chuyển sang lộ trình phù hợp với lộ trình thực hiện của EU, các nhà nhập khẩu các sản phẩm của Việt Nam thuộc phạm vi điều chỉnh của CBAM có thể sẽ tránh được những chi phí này. Điều này cũng sẽ giúp Việt Nam có 5 năm để phát triển ETS, mặc dù không tương đương với chi phí carbon của EU, nhưng được thể chế hóa, chứng nhận và đạt chuẩn thương mại quốc tế. Hệ thống này cũng sẽ cho phép các nhà nhập khẩu yêu cầu hoàn lại chi phí cho các định mức đã trả tại Việt Nam.

Thuế Bảo vệ Môi trường của Việt Nam được EU công nhận là loại thuế các-bon áp dụng với những bên sử dụng năng lượng trực tiếp, như các nhà máy thép và nhà máy điện, và những người sử dụng gián tiếp thông qua thanh toán tiền điện và thuế nhiên liệu giao thông. Ví dụ, với mức thuế BVMT hiện hành là 2.000 đồng / lít, thuế phát thải từ dầu diesel có thể được tính như sau:

Có khoảng 1.150 lít trên một tấn nhiên liệu diesel (http://www.eurocbc.org/Standard%20Conversion%20Factors%20dti_converfactors.pdf). 

Thuế BVMT trên một tấn nhiên liệu điêzen = 1.150 lít X 2.000 đồng = 2.300.000 đồng/tấn nhiên liệu đi-ê-den = 101,32 USD/tấn theo tỷ giá hối đoái hiện hành.

Có khoảng 2,4 kg CO₂ thải ra trên một lít dầu đi-ê-den.

2,4kg CO₂ X 1,150 lít = 2,760 kg CO₂ trên 1.150 lít nhiên liệu đi-ê-den được đốt cháy, hay ~ 2,76 tấn CO₂/tấn nhiên liệu điêzen được đốt cháy.

Chi phí cho mỗi tấn khí thải các-bon do đốt cháy dầu đi-ê-den là = 2.300.000 đồng/2,76 = 833.333 đồng (36,71 USD)

Thuế đánh vào tiêu thụ than bitum (chất béo) được sử dụng trong sản xuất điện và than antraxit, được sử dụng trong sản xuất sắt và thép, thấp hơn nhiều so với cả dầu đi-ê-den và chi phí mua hạn ngạch của EU, hiện tại, 79,38 € mỗi tấn phát thải CO₂tđ.

Tiêu thụ than bitum hiện chịu mức thuế 15.000 đồng (0,66 USD) một tấn.Than bitum tạo ra khoảng 2,44 tấn CO₂ trên một tấn nhiên liệu được đốt cháy (IPCC 2006 Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories, http://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/vol2.html). Do đó, chi phí cho mỗi tấn CO₂ phát thải từ quá trình đốt than bitum tương đương 15.000 đồng/2,44, hay 6.148 đồng (0,27 USD).

Thuế đối với than antraxit là 30.000 đồng (1,32 USD) một tấn. Than antraxit tạo ra 2,62 tấn CO₂ trên một tấn nhiên liệu được đốt cháy (Ibid). Do đó, chi phí cho mỗi tấn CO₂ phát thải từ quá trình đốt than antraxit bằng 30.000 đồng/2,62,hay 11.450 đồng = 0,50 USD.

Để được miễn trừ CBAM, Việt Nam sẽ cần một mức giá tương đương cho hạn ngạch phát thải KNK, hoặc bất kỳ sự kết hợp nào giữa hạn ngạch và thuế các-bon. Giá hiện tại của Việt Nam đối với các-bon, chỉ dựa trên Thuế Bảo vệ Môi trường hiện hành, không có giá trị tương đương trong các chỉ số chính, bao gồm than bitum được sử dụng để sản xuất điện và than antraxit được sử dụng để sản xuất gang thép. Rõ ràng, cơ chế CBAM sẽ có tác động lớn đến việc xuất khẩu các sản phẩm sắt thép và có thể có tác động lớn đối với các sản phẩm của các nhà sản xuất tiêu thụ lớn điện năng được sản xuất từ các nhà máy nhiệt điện than trong tương lai. Điều quan trọng cần lưu ý ở đây là các đại lý được ủy quyền sẽ không được phép sử dụng tín chỉ các-bon để bù đắp chi phí của chứng chỉ CBAM. Các khoản tín chỉ các-bon, chủ yếu từ từ thị trường tự nguyện không giới hạn, có giá thường thấp hơn nhiều so với chi phí mua hạn ngạch. Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn Việt Nam gần đây đã ký Ý định thư với Tổ chức Tăng cường Tài chính Lâm nghiệp (EMERGENT) về việc chuyển giao lượng giảm phát thải thông qua các tín chỉ các-bon với mức giá tối thiểu là 10 USD/tấn CO₂. Tuy nhiên, chi phí phát thải các-bon ở EU được tính bằng giá hạn ngạch, hiện tại là hơn € 80 mỗi tấn (khoảng 86,5 USD).

Việt Nam có thể chờ đợi và xem xét. Bộ Tài nguyên và Môi trường đã bắt đầu một quá trình để phát triển hệ thống ETS của riêng Việt Nam và EU đã coi Thuế Bảo vệ Môi trường của Việt Nam là một loại thuế các-bon. Tuy nhiên, như đã phân tích, mức thuế các-bon của Việt Nam so với EU là cực kỳ thấp và do đó, nếu không có biện pháp gì có thể khiến ngành sắt thép của Việt Nam phải tốn kém chi trả cho chứng chỉ CBAM, giảm khả năng cạnh tranh trên thị trường châu Âu. Các sửa đổi trong tương lai đối với CBAM của EU có thể bao gồm các sản phẩm và dịch vụ có cường độ các-bon cao khác, như hàng không và vận tải, do đó buộc Việt Nam phải tự triển khai CBAM lên các đối tác thương mại của mình. Cuối cùng, Thủ tướng Phạm Minh Chính đã công bố mục tiêu của Việt Nam là trở thành nền kinh tế phát thải bằng không vào năm 2050. Mục tiêu này đã được đưa vào các kế hoạch của chính phủ trên các lĩnh vực, bao gồm cả quy hoạch điện và năng lượng cũng như các sửa đổi đối với hệ thống ETS và thị trường các-bon do Bộ TNMT đề xuất. Vì những lý do này, chờ đợi và không làm gì không phải là một lựa chọn khả dĩ hoặc hợp lý đối với Việt Nam.

Nếu ủng hộ EU triển khai cơ chế CBAM, Việt Nam sẽ không mất chi phí trong giai đoạn chuyển đổi (2023-2026) và tạo ra một kênh hỗ trợ trong việc phát triển hệ thống ETS của Việt Nam và chuyển đổi các lĩnh vực bị ảnh hưởng để giảm phát thải các-bon. Ví dụ, hỗ trợ kỹ thuật để phát triển thị trường các-bon của Việt Nam và hỗ trợ đào tạo và cấp chứng chỉ cho các chuyên gia giám sát phát thải các-bon, hỗ trợ cho các chương trình giảm phát thải các-bon và sử dụng năng lượng hiệu quả, hỗ trợ chuyển đổi sang sắt thép xanh và chuyển đổi sang phương tiện chạy điện. Trong COP26 gần đây ở Glasgow, các quốc gia thành viên đã nhất trí về một bộ quy tắc để thực hiện Điều 6 của Thỏa thuận Paris về thương mại phát thải. Về cơ bản, các thành viên đã đồng ý chuyển tiếp một số tín chỉ các-bon từ Cơ chế phát triển sạch của Nghị định thư Kyoto. Chứng nhận Giảm phát thải (CERs) được ban hành từ năm 2013-2020 có thể được tính vào Đóng góp do Quốc gia tự quyết định để giảm phát thải. Thứ hai, các thành viên đã đạt được thỏa thuận về việc tính toán các kết quả giảm nhẹ được chuyển giao quốc tế (ITMO) để tránh tính hai lần các tín chỉ, cho cả quốc gia nhận và quốc gia cung cấp. Thỏa thuận về bộ quy tắc hiện sẽ cho phép Việt Nam tự tin tiến hành trong việc phát triển hệ thống ETS của riêng mình.

Việt Nam cũng có thể sát cánh cùng các nền kinh tế mới nổi khác và các nước phát thải thấp quá khứ để mặc cả, đàm phán, thương lượng và bằng mọi cách khác, thuyết phục chính phủ của các nước phát thải cao trong quá khứ để họp và tăng cam kết tài trợ cho GCF và các cơ chế hỗ trợ khác cho quá trình phi các-bon hóa. Việt Nam đã nhận được 146 triệu USD cho ba dự án trong khuôn khổ GCF. Vụ Khoa học, Giáo dục, Tài nguyên và Môi trường của Bộ Kế hoạch và Đầu tư là Cơ quan thẩm quyền quốc gia.

EU phải quyết định nên tuân thủ các cam kết tự nguyện và tương xứng của Thỏa thuận Paris hay các cam kết pháp lý và các biện pháp trừng phạt theo các hiệp định của GATT và WTO. Trong trường hợp đầu, EU sẽ không chịu sự trừng phạt nào ngoài việc bị phản đối khi tham dự Hội nghị các Bên, trong khi nếu vi phạm các cam kết của GATT và WTO, sẽ có nguy cơ đối mặt với các phán quyết tốn kém, nên EU đã chọn tuân theo phương án thứ hai.

Trung Quốc đã lên tiếng phản đối CBAM như một rào cản thương mại nhưng đồng thời, đã phát triển hệ thống ETS riêng với sự hỗ trợ của EU. Hệ thống ETS của Trung Quốc sử dụng cường độ năng lượng để xác định tổng hạn ngạch thay vì sử dụng lượng phát thải.Về lý thuyết, khi giới hạn cường độ năng lượng giảm, các nhà máy nhiệt điện than cũ hơn, kém hiệu quả sẽ buộc phải đóng cửa trong khi các nhà máy điện mới hiệu quả hơn sẽ được đổi mới. Tuy nhiên, tổng hạn ngạch hiện đang dựa trên định mức phát thải KNK, điều này có thể dẫn đến việc tổng hạn ngạch và các hình phạt đối với việc không tuân thủ là khá thấp. Mức phạt tối đa là khoảng 4.000 đô la Mỹ. Tuy nhiên, các nhà chức trách Trung Quốc coi đây là cách tiếp cận khả thi nhất và dự đoán rằng phương pháp này sẽ giúp giảm lượng khí thải. Liệu EU có coi điều này là tương đương với hệ thống ETS của chính mình hay không, hay cụ thể hơn là cách hệ thống sẽ định giá các-bon như thế nào, vẫn còn phải xem xét. Giao dịch trong hệ thống ETS của Trung Quốc chính thức bắt đầu vào ngày 16 tháng 7, với giá mở cửa là 48 nhân dân tệ (7,46 đô la Mỹ) cho mỗi tấn CO₂.

Quy mô của hệ thống ETS của Trung Quốc chiếm 12% lượng khí thải toàn cầu và vai trò trong thương mại toàn cầu giúp Trung Quốc có đòn bẩy trong các thỏa thuận toàn cầu về mua bán khí thải. Trung Quốc nghiêng về một hệ thống thương mại phát thải KNK được đàm phán toàn cầu theo Điều 6 của Thỏa thuận Paris và đã thúc giục EU tham gia vào quá trình đó. Tuy nhiên, có rất ít tiến bộ đạt được trong việc xác định các cơ chế mua bán và giám sát phát thải KNK được nêu trong Điều 6 tại Hội nghị các bên ở Glasgow gần đây. Một số quyết định đã được đưa ra, như quyết định cho phép một số tín chỉ các-bon được ban hành theo Nghị định thư Kyoto từ năm 2013-2020 được tính vào đóng góp do quốc gia tự quyết định, đi ngược lại với ý định của EU đối với CBAM, vốn sẽ không cho phép sử dụng tín chỉ các-bon để thay thế cho chứng chỉ CBAM.

Cơ chế CBAM sẽ có hiệu lực vào năm 2023 với tư cách là một hệ thống kiểm kê các-bon và sẽ không yêu cầu mua chứng chỉ CBAM cho đến năm 2026. Điều này giúp Trung Quốc có bốn năm để đạt đồng thuận với EU, đàm phán các thỏa thuận về Điều 6, xanh hóa ngành điện và thép của nước này, và giảm lượng phát thải các-bon tổng thể.Trước mắt, Trung Quốc có thể đệ đơn khiếu nại chính thức lên WTO hoặc có thể hợp lực với Nga, Ấn Độ, Thổ Nhĩ Kỳ, Serbia và Madagascar, những quốc gia chịu tác động lớn nhất của CBAM, để làm như vậy.

Như đã đề cập ở trên, trong 10 năm đầu tiên thực hiện, EU sẽ giảm 10% mức phân bổ phát thải miễn phí cho ngành công nghiệp gang thép mỗi năm. Ngành này đã được nhận định mức miễn phí kể từ khi ETS được thành lập vì được coi là có nguy cơ rò rỉ carbon cao. 60% sắt thép được sản xuất ở EU được sản xuất bằng cách sử dụng quặng sắt làm nguyên liệu chính. Than và than cốc là những nguyên liệu đầu vào năng lượng chính cho quá trình sản xuất thép, vừa đóng vai trò là nguồn nhiên liệu đốt và vừa là nguyên liệu thô. Vì những lý do này, lĩnh vực sắt thép chiếm khoảng 4% tổng lượng phát thải CO₂ ở EU. Thêm vào đó, trong khi các khoản định mức miễn phí nhằm ngăn cản các nhà sản xuất di dời đến các địa điểm có tiêu chuẩn giảm phát thải thấp trên thế giới. Vì vậy các khoản định mức này cũng được coi là một biện pháp khuyến khích khử cacbon. Do đó, việc giảm dần các khoản định mức miễn phí có thể được hiểu là thời gian biểu để ngành công nghiệp tự chuyển đổi sang sản xuất các-bon thấp hơn.Tuy nhiên, tác động của CBAM là hàng nhập khẩu trong lĩnh vực này không thể được đánh giá chỉ dựa trên chi phí trung bình hàng tuần của các chứng chỉ ETS của EU. Chi phí của những chứng chỉ đó phải được tính theo tỷ lệ giữa định mức miễn phí và định mức đấu giá trong lĩnh vực này. Nếu không, các đối tác thương mại không thuộc EU sẽ có thể cáo buộc EU về các hành vi thương mại phân biệt đối xử.

EU sẽ tìm cách tránh hình thành khối này hoặc khối đối lập khác thông qua đàm phán và giải quyết vấn đề. Một lựa chọn là EU sẽ đánh giá chi phí xã hội của các-bon đối với các đối tác thương mại ngoài EU dựa trên lượng phát thải KNK trong quá khứ. Như đã đề cập, chỉ có thể có một mức chi phí xã hội của các-bon vì khí hậu ổn định là một hàng hóa công cộng toàn cầu. Tuy nhiên, dựa trên nguyên tắc tương xứng, các quốc gia phát thải nhiều trong quá khứ có thể bị tính phí phát thải hiện tại cao hơn so với các quốc gia mới bắt đầu phát thải nhiều gần đây hơn, và đặc biệt là những quốc gia có lượng phát thải thấp trong quá khứ. Điều này là do thiệt hại tích lũy do phát thải các-bon gây ra. WTO sẽ khó từ chối nguyên tắc tương xứng này mặc dù đi ngược lại với nguyên tắc đối xử bình đẳng giữa các quốc gia, đặc biệt nếu chi phí xã hội của các-bon được đàm phán và thống nhất thông qua hiệp định quốc tế. Tuy nhiên, cách tiếp cận này có nguy cơ phải di dời các ngành công nghiệp gây ô nhiễm đến các khu vực có chi phí các-bon thấp hơn, như đã đề cập ở trên, và có thể sẽ bị những bên đề xuất CBAM phản đối.

Có ba cách tiếp cận để tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà xuất khẩu hàng hóa của Việt Nam nằm trong phạm vi CBAM của EU để giảm lượng phát thải của họ.

CBAM có thể sẽ vấp phải sự phản đối từ các nước đang phát triển, trong đó dẫn đầu là Trung Quốc và Ấn Độ, cả hai nhà xuất khẩu sắt và thép lớn. EU có thể sẽ phản ứng bằng các nhượng bộ theo quy định của WTO. Điều này có thể bao gồm hỗ trợ các quốc gia chuyển sang nền kinh tế các-bon thấp. Việt Nam có thể là một nước hưởng lợi từ sự hỗ trợ này.

Chính phủ cũng có thể tạo ra các chương trình riêng để hỗ trợ quá trình chuyển đổi sang công nghiệp hóa các-bon thấp. Lĩnh vực sắt thép là một ví dụ điển hình bị ảnh hưởng bởi CBAM. Tương lai của ngành sản xuất sắt thép có thể sẽ bao gồm một số công ty sản xuất sản phẩm mới từ quặng sắt bằng lò cao trong khi nhiều nhà sản xuất nhỏ hơn được phân phối trên toàn cầu sản xuất sắt và thép bằng lò hồ quang điện (EAF), sắt vụn và DRI xanh. Nucor Corporation, nhà sản xuất thép lớn nhất ở Hoa Kỳ, sử dụng lò điện hồ quang chứ không phải lò cao để sản xuất sắt và thép từ kim loại phế liệu và DRI. Đây cũng là công ty tiêu thụ năng lượng tái tạo lớn thứ 7 tại Hoa Kỳ. Sự kết hợp giữa kim loại phế liệu, DRI, năng lượng tái tạo và lò điện hồ quang làm giảm 2/3 lượng phát thải trong quá trình sản xuất thép của Nucor so với thép được sản xuất trong lò cao. Nucor hiện đang có kế hoạch tăng cường sử dụng DRI xanh, được sản xuất bằng hydro được tạo ra từ công nghệ thu hấp thụ và lưu trữ khí mê-tan và các-bon. Chính phủ nên xem xét phối hợp với khu vực tư nhân trong và ngoài nước để xây dựng một “Quy hoạch tổng thể ngành thép” mới tập trung sử dụng kết hợp của các lò cao, lò EAF và lò cảm ứng để có thể sản xuất 20-25 triệu tấn sắt và thép với lượng phát thải các-bon thấp nhất có thể, cùng mục tiêu dài hạn tập trung vào sản xuất sắt và thép xanh. Hiện tại, lò EAF sản xuất 15-20% tổng sản lượng thép thô của Việt Nam. Tuy nhiên, ngoài một số nhà sản xuất có vốn đầu tư nước ngoài, hầu hết các lò điện hồ quang này đều lạc hậu và tốn nhiều năng lượng. Ngoài ra, nhiều doanh nghiệp nhỏ ở địa phương sử dụng các lò nung Bessemer quy mô nhỏ đã lỗi thời và các lò nung cảm ứng tạo ra một lượng lớn CO₂ không cần thiết và các ô nhiễm không khí khác. Dựa trên các xu hướng hiện tại trong ngành cũng như mục tiêu toàn cầu về giảm lượng phát thải các-bon, nhu cầu mở rộng sử dụng và quy mô các lò EAF, phát thải thấp hơn là rất quan trọng đối với cả khả năng cạnh tranh của Việt Nam và các cam kết giảm phát thải của Việt Nam. Đồng thời, chúng tôi nhận thấy sự cần thiết phải nâng cấp công nghệ sản xuất tại các làng nghề sản xuất thép lâu đời, đặc biệt là ở Đồng bằng sông Hồng. Các phương pháp tiếp cận mà chúng tôi đề xuất sẽ cung cấp cho các nhà sản xuất ở những làng nghề này một nguồn nguyên liệu đầu vào phát thải thấp hơn cho các nhà máy cán, cũng như các nhà máy nhỏ sản xuất dây, đinh, vít, bu lông, hàng rào liên kết chuỗi và nhiều sản phẩm thông dụng khác. Cuối cùng, chúng tôi coi việc chuyển đổi sang các lò EAFs lớn hơn, sạch hơn là một cơ hội để tạo ra nhu cầu về điện ở các khu vực. Ví dụ như ở miền Trung Việt Nam, có nhiều tiềm năng về năng lượng mặt trời và năng lượng gió nhưng nhu cầu điện còn hạn chế. Trên thực tế, với nhu cầu năng lượng cao, một số lò EAF có thể giải quyết tình trạng thiếu hụt do nhu cầu hạn chế tại các khu vực này. Trong khi các nhà sản xuất thép tích hợp thông thường cũng có các biện pháp để giảm nhẹ phát thải KNK, chẳng hạn như thu hồi và lưu trữ các-bon, nhưng công nghệ này rất tốn kém và chưa được phát triển đầy đủ. Xu hướng trong dài hạn là sử dụng hydro xanh để sản xuất sắt khử trực tiếp (DRI). DRI sau đó được trộn với sắt vụn và nấu chảy trong lò điện hồ quang, nếu được vận hành bằng năng lượng tái tạo, sẽ tạo ra thép gần như không có hàm lượng các-bon. Tất cả các nhà sản xuất thép lớn của EU đều đang đi theo hướng này. Trong một vài năm tới, DRI xanh sử dụng hydro xanh làm năng lượng có thể sẽ trở thành một mặt hàng được giao dịch toàn cầu. 

Chính phủ cũng có thể giảm tổng lượng phát thải các-bon thông qua các chính sách trong Quy hoạch Phát triển Điện 8 (PDP8). Khi giảm phát thải các-bon ngày càng trở thành một vấn đề thương mại, Việt Nam có thể đáp ứng tốt bằng cách tăng vai trò của các nguồn năng lượng tái tạo trong cơ cấu năng lượng. Dự thảo tháng 11 của PDP 8 tạo ra một động thái quan trọng theo xu thế này bằng việc cho phép các nhà quản lý các khu công nghiệp và các nhà sản xuất ở bất kỳ đâu sản xuất năng lượng tái tạo không giới hạn tại chỗ. PDP 8 cũng cho phép các nhà sản xuất và quản lý KCN kết nối với các nguồn năng lượng tái tạo bên ngoài bằng các hệ thống công tơ không kết nối với lưới điện. Tuy nhiên, việc cải thiện lưới điện sẽ giúp cung cấp nhiều năng lượng tái tạo hơn cho lưới điện từ miền Nam và miền Trung Việt Nam. Điều này sẽ cho phép sử dụng các hợp đồng mua bán điện trực tuyến (These “virtual” power purchase agreements are accounting systems that allow users at a distance from the source to claim credits for renewable energy off-loaded to the grid. Thus, while virtual power purchase agreements do not require power produced in central Vietnam to be physically transferred outside the region, they do require that the power produced in these renewable sources is off-loaded to the grid), hiện đang được thí điểm với sự hỗ trợ của USAID, và tăng mức tiêu thụ năng lượng tái tạo trên toàn hệ thống điện của Việt Nam. Như đã lưu ý trong báo cáo này, trong khi các kế hoạch hiện tại cho CBAM chỉ yêu cầu xác minh lượng khí thải các-bon được tạo ra trực tiếp trong quá trình sản xuất, trong tương lai, CBAM và cơ chế điều chỉnh biên giới khác sẽ yêu cầu bao gồm cả lượng khí thải các-bon khi mua điện từ ngoài.

Ngành giao thông vận tải, hiện đang được lên kế hoạch để đưa vào hệ thống ETS của EU, có thể sẽ trở thành đối tượng để đưa vào CBAM trong tương lai. Việc tạo điều kiện thuận lợi cho đầu tư vào phi các-bon hóa trong lĩnh vực giao thông thông qua hỗ trợ chính sách sẽ cho phép lĩnh vực giao thông vận tải chuyển đổi sang các phương tiện vận tải các-bon thấp hơn, không phát thải, do đó giảm tác động của CBAM. Quá trình chuyển đổi này cũng có thể giảm thiểu ô nhiễm không khí, vốn thường xảy ra ở khu vực Đồng bằng sông Hồng vào mỗi mùa đông. Sự kết hợp giữa giám sát và can thiệp trong ngành điện cộng với việc thúc đẩy các phương tiện hybrid, điện, hydro và chạy bằng khí đốt tự nhiên có thể giảm phát thải KNK và ô nhiễm không khí, như đã thấy ở một số thành phố của Trung Quốc. Hỗ trợ cho quá trình chuyển đổi này có thể bao gồm tiến hành mua sắm công đối với các phương tiện phát thải thấp và không phát thải để chính phủ sử dụng, tín dụng thuế để khuyến khích các công ty vận tải chuyển sang sử dụng xe buýt ít phát thải và không phát thải ở các khu vực đô thị, lên kế hoạch thiết lập các khu vực trong các thành phố nơi các phương tiện phát thải thấp có thể vào miễn phí nhưng các phương tiện sử dụng nguyên liệu đốt trong phải mua thẻ thông hành để vào, sử dụng động cơ khí nén tự nhiên trong vận chuyển hàng hóa (This has been successfully applied in Thailand, where CNG is plentiful and lower cost than diesel, for over a decade), chương trình tín dụng các-bon cho phép mua các phương tiện phát thải thấp và không phát thải để đổi lấy việc mua và ngưng sử dụng các phương tiện động cơ đốt trong cũ hơn, và vị trí trạm sạc điện trong các khu vực đậu xe công cộng...

Đề xuất của EU về việc tạo ra Cơ chế điều chỉnh biên giới các-bon sẽ vượt qua được quá trình rà soát của WTO. CBAM không vi phạm các điều khoản của Hiệp định Thương mại Tự do Việt Nam - Liên minh Châu Âu (EVFTA) .Do đó, trong vòng 4 năm tới, Việt Nam có cơ hội để trao đổi với EU nhằm xác định phương án phù hợp với CBAM. Phương án “chờ đợi và xem xét” sẽ không mang lại bất kỳ điều kiện thuận lợi nào cho các nhà xuất khẩu Việt Nam và có thể sẽ gây tổn hại cho các nhà xuất khẩu hàng hóa có khả năng chịu sự điều chỉnh trong các sửa đổi trong tương lai của cơ chế CBAM. Phản đối cơ chế CBAM cũng tạo ra rủi ro cho Việt Nam vì mỗi quốc gia phản đối sẽ tìm kiếm cơ hội thiết lập các thỏa thuận riêng biệt với EU để có lợi cho riêng quốc gia đó và bất lợi cho các nước khác. Do đó, cách tiếp cận thận trọng là hỗ trợ CBAM trong khi tìm kiếm các nhượng bộ từ EU. Những nhượng bộ đó có thể bao gồm việc xây dựng một mốc thời gian để thực hiện; hỗ trợ phát triển và triển khai hệ thống ETS của Việt Nam, và hỗ trợ chuyển giao công nghệ, tăng cường năng lực và cải cách chính sách khuyến khích chuyển đổi sang nền kinh tế các-bon thấp. Chuyển đổi trong ngành thép và ngành giao thông vận tải để giảm phát thải các-bon và hỗ trợ ngành điện chuyển dời khỏi sự phụ thuộc vào nhiên liệu hóa thạch sẽ làm giảm tác động của CBAM. Việc thiết lập một mức giá hợp lý cho lượng phát thải các-bon theo hệ thống ETS dự kiến của Việt Nam, lên kế hoạch cắt giảm thường xuyên tổng hạn ngạch phát thải KNK và xây dựng lộ trình để mở rộng phạm vi hệ thống ETS bao gồm các lĩnh vực và ngành công nghiệp khác cũng sẽ cung cấp các biện pháp giảm tác động của CBAM. Chúng tôi coi cách tiếp cận này là một đường cong trong đó độ dốc đến năm 2026 khi hệ thống ETS của Việt Nam được giới thiệu và thí điểm là trung bình nhưng sẽ trở nên dốc hơn vào năm 2030 do áp hạn ngạch phát thải KNK sẽ làm tăng chi phí các-bon gần với mức của EU. Điều cực kỳ quan trọng cần lưu ý là thuế các-bon và chi phí giao dịch hạn ngạch phát thải KNK tại Việt Nam vẫn ở Việt Nam, và có thể được sử dụng để hỗ trợ quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế các-bon thấp, đặc biệt là trong những ngành chịu tác động của CBAM. Thuế các-bon và hạn ngạch phát thải do các nhà nhập khẩu ở EU trả được chuyển đến EU, và có thể được sử dụng cho các chương trình của EU để hỗ trợ các ngành công nghiệp của EU.  

Không cách nào trong số những cách tiếp cận này phủ nhận tính cấp thiết của nhu cầu chuyển đổi sang nền kinh tế các-bon thấp.Tuy nhiên, những phương án đưa ra là hướng đi phù hợp với điều kiện kinh tế hiện tại và tương lai của Việt Nam.

Tài liệu tham khảo:

Nghiên cứu cơ bản về Cơ chế điều chỉnh biên giới các-bon của Liên minh châu Âu: Các phương án giải pháp chính sách. The Asia Foudation, Tháng 04 năm 2022

Vũ Huy Hùng

Phòng Thông tin và xúc tiến thương mại - VIOIT