NGHIÊN CỨU

Viện Nghiên cứu Chiến lược, Chính sách Công Thương

Trang chủ >> Nghiên cứu

Cơ chế điều chỉnh biên giới các-bon (CBAM) - Phần 1

18/08/2023

Cơ chế điều chỉnh biên giới các-bon (CBAM) đã được chính thức đề xuất lần đầu tiên vào ngày 11 tháng 12 năm 2019 trong khuôn khổ Thỏa thuận xanh của Liên minh châu Âu và đã được Nghị viện châu Âu (EP) phê duyệt. Đề xuất được thông qua vào ngày 10 tháng 3 năm 2021 và trở thành một trong bốn cơ chế định giá các-bon trong kế hoạch của EU. Ngoài cơ chế CBAM, EU cũng sẽ sửa đổi Hệ thống trao đổi hạn ngạch phát thải khí nhà kính (ETS), bao gồm kế hoạch loại bỏ dần việc phân bổ miễn phí cho hầu hết các lĩnh vực công nghiệp, cải cách Chỉ thị đánh thuế năng lượng (ETD) nhằm dừng trợ cấp cho ngành nhiên liệu hóa thạch và áp dụng một loại thuế mới đối với nhựa.

Dựa trên đề xuất tháng 3 năm 2021, Ủy ban Châu Âu (EC) đã tiến hành các cuộc họp tham vấn với các quốc gia thành viên cũng như các chuyên gia, nhà khoa học và doanh nghiệp.Với những khuyến nghị này, Ủy ban đã sửa đổi dự thảo và trình lên EC. Vào ngày 14 tháng 7 năm 2021, EC đã chính thức ban hành cơ chế CBAM được đề xuất để xem xét. Phiên bản cuối cùng sẽ được đưa ra bỏ phiếu tại Nghị viện Châu Âu. Để một chỉ thị trở thành luật ở EU phụ thuộc vào một số yếu tố. Nếu cơ chế CBAM được đề xuất như một loại thuế các-bon hoặc thuế tiêu thụ đặc biệt (ví dụ: thuế nhập khẩu), sẽ phải được thông qua bằng “thủ tục đặc biệt”. Điều này có nghĩa là tất cả các quốc gia thành viên trong EU, bỏ phiếu trong Hội đồng Liên minh châu Âu, phải đồng ý nhất trí với văn bản. Nghị viện EU sẽ chỉ có vai trò tham vấn trong quá trình này. Tuy nhiên, cơ chế CBAM không được đưa ra như một đề xuất về thuế. Thay vào đó, được cấu trúc như một cơ chế hỗ trợ hệ thống ETS của châu Âu, và do đó, thủ tục bỏ phiếu thông thường sẽ được áp dụng. Hội đồng Liên minh châu Âu có thể thông qua CBAM bằng việc đạt đa số phiếu đủ điều kiện của 55% các Quốc gia thành viên EU đại diện cho ít nhất 65% dân số EU. Do đó, nhiều khả năng, cơ chế CBAM sẽ được phê duyệt vào năm 2022 và triển khai vào năm 2023.

EU đã đề xuất cơ chế CBAM như một phần của hệ thống ETS với mục đích chính là:

Thứ nhất, ngăn chặn rò rỉ các-bon bằng cách tạo ra một sân chơi bình đẳng giữa các nhà sản xuất tuân thủ các quy định của EU và các nhà sản xuất ở các nước không thuộc EU. Điều này cho phép tạo ra sự thay thế cho các hạn ngạch được phân bổ miễn phí cho các nhà sản xuất tại EU có nguy cơ rò rỉ các-bon cao. Theo đó, các nhà nhập khẩu bắt buộc phải mua chứng chỉ CBAM. Các chứng chỉ này sẽ được đưa ra thị trường trong khoảng thời gian từ năm 2026 đến năm 2035, đồng thời với việc loại bỏ dần các các hạn ngạch được phân bổ miễn phí cho các ngành có rủi ro cao ở EU.

Thứ hai, EU cũng coi cơ chế CBAM là một phương thức để đáp ứng tham vọng gia tăng về giảm 55% phát thải khí nhà kính (KNK) so với mức năm 1990 vào năm 2030 và đạt nền kinh tế trung hòa các-bon vào năm 2050. Về khía cạnh này, cơ chế CBAM phù hợp với gói biện pháp "Hướng đến 55”.Các biện pháp trong gói “Hướng đến 55” là các nỗ lực của EU nhằm cải cách các chính sách hiện hành để phù hợp tham vọng giảm KNK đặt ra,bao gồm :

1. Sửa đổi hệ thống EU-ETS, bao gồm mở rộng phạm vi sang vận tải, sửa đổi các quy tắc về phát thải hàng không và thiết lập một hệ thống ETS riêng cho vận tải đường bộ và các tòa nhà

2. Sửa đổi quy định về việc áp dụng các mục tiêu cắt giảm của các quốc gia thành viên trong các lĩnh vực bên ngoài phạm vi của hệ thống EU-ETS

3. Sửa đổi quy định về bao gồm phát thải KNK từ việc sử dụng đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất và lâm nghiệp (LULUCF)

4. Sửa đổi chỉ thị năng lượng tái tạo

5. Rà soát chỉ thị tiết kiệm năng lượng

6. Sửa đổi chỉ thị về việc triển khai cơ sở hạ tầng nhiên liệu thay thế

7. Sửa đổi quy định thiết lập tiêu chuẩn khí thải CO2 cho ô tô và xe tải

8. Sửa đổi chỉ thị thuế năng lượng

9. Cơ chế điều chỉnh biên giới các-bon

10. Tái cung cấp nhiên liệu cho hàng không EU để phát triển nhiên liệu hàng không bền vững

11. Cung cấp nhiên liệu cho hàng hải EU để phát triển không gian hàng hải xanh của Châu Âu

12. Quỹ môi trường xã hội

13. Chiến lược rừng của EU (https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/delivering-european-green-deal_en)

Thứ ba, EU mong muốn cơ chế CBAM khuyến khích các đối tác thương mại ngoài EU thực hiện các biện pháp tham vọng hơn để hạn chế phát thải KNK. Lưu ý, vào cuối năm tài chính, các nhà nhập khẩu sẽ có thể bù trừ bất kỳ khoản hạn ngạch hoặc thuế các-bon nào đã nộp tại nước xuất khẩu. Các quốc gia có mức độ hiệu quả về giảm phát thải bằng hoặc cao hơn có thể đủ điều kiện miễn trừ khỏi cơ chế CBAM. Do đó, EU sẽ sử dụng cơ chế CBAM để tạo ra một nhóm đối tác thương mại có cùng chí hướng, khuyến khích các thành viên mới thông qua các chính sách và chương trình hỗ trợ tăng cường tham vọng phi các-bon hóa.

Cơ chế CBAM phải nhất quán với một số nguyên tắc của WTO được áp dụng cho bất kỳ cơ chế điều chỉnh biên giới nào (A more detailed discussion of WTO and GATT is presented in the section 5) .Trong số này, ba điều quan trọng cần được đề cập. Đó là sự không phân biệt đối xử đối với các hàng hóa tương tự, đối xử bình đẳng giữa các quốc gia và sửa đổi các điều kiện cạnh tranh nhằm gây bất lợi cho các sản phẩm nhập khẩu.

Trong mỗi trường hợp, những người xây dựng cơ chế CBAM đã thận trọng trong cách diễn đạt và rõ ràng đã có sự tham chiếu đến các quy tắc của WTO. Đối với vấn đề không phân biệt đối xử, các khoản thanh toán của các nhà nhập khẩu được tính trên cơ sở giá đấu giá trung bình hàng tuần cho các hạn ngạch trong hệ thống giao dịch phát thải (ETS) cho các sản phẩm trong các ngành tương tự. Do đó, các thực thể thuộc phạm vi điều chỉnh của CBAM phải trả phí cho lượng phát thải KNK của họ với tỷ lệ trên mỗi tấn CO2 tương đương như các đối tác châu Âu. Tuy nhiên, các khoản thanh toán này sẽ không trùng lặp với thuế phát thải do các nhà sản xuất ở các nước xuất khẩu phải trả vì chi phí của các khoản phí và thuế này có thể được trừ vào chi phí của chứng chỉ CBAM vào cuối năm. Nói cách khác, chi phí phát thải sẽ không phải trả gấp đôi.

Về đối xử bình đẳng giữa các quốc gia,cơ chế CBAM sẽ được áp dụng bình đẳng giữa tất cả các đối tác thương mại của EU cũng như giữa tất cả các thành viên của Liên minh thuế quan châu Âu.Nếu cơ chế CBAM có bất kỳ sự phân biệt nào về nghĩa vụ đối với bất kỳ đối tác thương mại nào của EU hoặc cho phép bất kỳ thành viên nào của Liên minh thuế quan tuân theo các chính sách khác nhau,thì EU sẽ vi phạm các quy định của WTO.Trên cơ sở đó, cơ chế CBAM sẽ không miễn trừ cho các nước kém phát triển nhất.

Cuối cùng, liên quan đến việc sửa đổi các điều kiện cạnh tranh, EU đã cẩn thận sắp xếp cơ chế CBAM trong một loạt các chính sách nội bộ về khí hậu, một số trong số đó đã được áp dụng trong nhiều thập kỷ. Do đó, cơ chế CBAM có thể sẽ được biện minh theo Điều XX của GATT 1994 (miễn trừ đối với việc bảo vệ tài nguyên, cuộc sống con người và sức khỏe) vì EU sẽ có thể chỉ ra rằng 195 thành viên của Hội nghị các bên gần đây đã thông qua bản tóm tắt Báo cáo đánh giá lần thứ sáu của Ủy ban liên chính phủ về biến đổi khí hậu trình bày chi tiết về tác động tàn phá của biến đổi khí hậu. Đó là những nguy cơ mà các chính sách các-bon của EU đang cố gắng tránh.

Mặc dù cơ chế CBAM có thể được diễn giải theo khái niệm rộng theo các quy tắc của GATT và WTO, nhưng có nhiều chi tiết cần được làm rõ. Các chính sách thương mại mới, như cơ chế CBAM, thường yêu cầu một giai đoạn chuyển tiếp để các đối tác thương mại nâng cao nhận thức về các quy tắc, chuẩn bị cơ sở vật chất, đào tạo nhân viên, kiểm tra phương pháp báo cáo và ban hành các văn bản pháp lý. Cơ chế CBAM cũng không khác. Việc áp dụng sẽ có hiệu lực vào ngày 1 tháng 1 năm 2023 với thời gian chuyển tiếp là ba năm, trong đó nhiệm vụ chính là hệ thống hóa các thủ tục, nâng cao năng lực kỹ thuật và thu thập dữ liệu giữa các đối tác thương mại. Các chính sách thương mại mới ban hành luôn có những tác động đối lập nhau. Một số sẽ được hưởng lợi và một số sẽ bị thiệt thòi. Trong trường hợp của cơ chế CBAM, bên cạnh tác động tích cực về lâu dài trong việc giảm phát thải KNK, trong ngắn hạn, các doanh nghiệp đã lên sẵn lịch để xuất khẩu có thể trở nên kém cạnh tranh hơn tại thị trường EU. Điều này sẽ trở nên bất lợi hơn nếu vận chuyển hàng hải và hàng không sẽ được đưa vào trong hệ thống EU-ETS trong Giai đoạn IV và nằm trong phạm vi sửa đổi của CBAM. Trong đề xuất xây dựng cơ chế CBAM đã đề cập đến những khó khăn này và đề nghị hỗ trợ cho các đối tác thương mại, mặc dù chưa khuyến nghị được ngân sách hỗ trợ.

Quy định này hướng đến lượng phát thải KNK trực tiếp từ quá trình sản xuất, mặc dù phạm vi có thể được mở rộng sang điện tiêu thụ và các loại khí thải thượng nguồn khác trong tương lai. Giá của chứng chỉ CBAM sẽ phản ánh giá trong hệ thống ETS của EU được điều chỉnh đối với bất kỳ hạn ngạch miễn phí nào mà các nhà sản xuất EU vẫn nhận được và chi phí các-bon phát sinh trong quá trình sản xuất tại nước sản xuất. EU sẽ theo dõi những thay đổi đáng kể trong dòng chảy thương mại và các sản phẩm được điều chỉnh ít mà “không đủ nguyên nhân chính đáng hoặc lý do kinh tế ngoài việc trốn tránh các nghĩa vụ như quy định trong Quy định này”

(https://economics.rabobank.com/publications/2021/july/cbam%2Dcarbon%2Dborder%2Dadjustment%2Dmechanism%2Deu%2Dexplained/).

Tất cả hàng hóa nhập khẩu vào EU trong các lĩnh vực công nghiệp có cường độ các-bon cao, chẳng hạn như sắt thép, nhôm, xi măng, phân bón và điện, sẽ phải nằm trong phạm vi điều chỉnh của cơ chế CBAM. Nhà nhập khẩu sẽ phải mua 1 chứng chỉ CBAM cho mỗi tấn carbon Dioxide tương đương (CO2tđ) có trong sản phẩm nhập khẩu vào EU. Một tấn CO2tđ có nghĩa là một tấn của bất kỳ sự kết hợp nào của khí CO2, nitơ oxit (NO2) và perfluorocarbon (PFCs). Giá của chứng chỉ CBAM sẽ dựa trên giá trung bình hàng tuần của giá đấu giá 1 tấn CO2tđ trong hệ thống EU ETS và sẽ được Ủy ban Châu Âu công bố rộng rãi và áp dụng thống nhất trong toàn EU. Hàng hóa được lưu giữ tại các cảng sẽ không bị đánh thuế cho đến khi thực sự vào thị trường EU. Trong trường hợp không thể xác minh mức phát thải thực tế, số lượng chứng chỉ CBAM cần thiết sẽ được xác định (1) dựa trên mức trung bình tại quốc gia sản xuất theo dữ liệu hoặc tài liệu có sẵn hoặc (2) sử dụng các giá trị mặc định được đặt ở mức tương ứng với lượng phát thải của 10% các cơ sở sản xuất giảm phát thải KNK kém hiệu quả nhất ở EU. Trong trường hợp hàng hóa nhập khẩu đã nộp thuế CO2 tại nước xuất khẩu, giá chứng chỉ CBAM sẽ được tính bằng chênh lệch giữa giá mua khí thải CO2 tại EU và giá khí CO2 tại nước xuất khẩu.Trong trường hợp một sản phẩm được làm từ nhiều vật liệu với các hàm lượng mức các-bon khác nhau, số lượng chứng chỉ CBAM được cấp của sản phẩm đó sẽ được tính bằng tổng hàm lượng các-bon của mỗi loại vật liệu tạo nên sản phẩm.

Về nguyên tắc, hàng hóa thuộc diện CBAM phải được khai báo bởi đại lý được ủy quyền trước khi nhập khẩu vào EU. Cách thức khai báo và nộp như sau:

1. Trước tiên, Đại lý được ủy quyền khai báo phải đăng ký hoạt động với cơ quan có thẩm quyền và chỉ được nhập khẩu sau khi được chấp thuận.

2. Sau đó, đại lý được ủy quyền khai báo sẽ báo cáo hàng năm về số lượng hàng hóa phải tuân thủ cơ chế CBAM và chứng chỉ cần nộp tương đương với hàm lượng CO2tđ có trong những hàng hóa này với tỷ lệ 1 giấy chứng chỉ CBAM cho mỗi tấn CO2tđ. Việc xác minh giá trị CO2tđ đã khai báo sẽ được Ủy ban Châu Âu giao cho một cơ quan hoặc cá nhân thực hiện theo các nguyên tắc tính toán đã xác định. Chứng chỉ CBAM sẽ có giá trị trong vòng 2 năm kể từ ngày mua.

3.Trong trường hợp nộp thiếu hoặc vượt quá mức, phần chênh lệch sẽ được đền bù trong một thời gian nhất định, tùy thuộc vào lý do chênh lệch. Các chứng chỉ không sử dụng chỉ có thể được bán lại cho Cơ quan có thẩm quyền với giá mua ban đầu.

Các thủ tục giấy tờ cần thiết sẽ khá nhiều, mặc dù giai đoạn chuyển tiếp kéo dài 3 năm để giải quyết những khó khăn này. Việc thẩm định sẽ đặc biệt là gánh nặng cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ thiếu năng lực thực hiện đánh giá hoặc phương tiện tài chính để ký hợp đồng thẩm định. Cơ chế CBAM cũng đưa ra giải pháp, cụ thể là sử dụng mức trung bình chuẩn hoặc mức trung bình của 10% nhà sản xuất giảm phát thải KNK kém hiệu quả nhất trong cùng lĩnh vực ở EU. Tuy nhiên, giải pháp này cũng tạo ra sự khuyến khích ngược cho các nhà sản xuất có cường độ các-bon cao ở ngoài EU, vì các giải pháp này có thể sẽ tính ra lượng phát thải thấp hơn thực tế.

Việc xác định các nhóm hàng hóa thuộc phạm vi điều chỉnh của CBAM dựa trên mức độ phát thải và nguy cơ rò rỉ CO2tđ, năng lực quản lý của ngành và giá CO2tđ khi so sánh với hệ thống ETS trong EU.

Điện cũng được đưa vào danh sách, nhưng điều này chỉ ảnh hưởng đến các quốc gia được kết nối với lưới điện của EU tại thời điểm này. Số lượng và chủng loại hàng hóa trong danh sách này có thể sẽ được cập nhật trong tương lai, như đã được thực hiện trong hệ thống ETS.

Cho đến nay, Nga là nhà cung cấp lớn nhất các sản phẩm thuộc phạm vi điều chỉnh của CBAM, tiếp theo là Thổ Nhĩ Kỳ, Anh và Trung Quốc.

Sắt thép cho đến nay vẫn là mặt hàng nhập khẩu lớn nhất. Trong số 12 nhà xuất khẩu lớn nhất sang EU, Anh, Serbia và Mozambique, hàng hóa xuất khẩu thuộc phạm vi cơ chế CBAM chiếm khoảng 80% tổng xuất khẩu các mặt hàng được bảo hộ CBAM.

Các quốc gia trong Hiệp hội mậu dịch tự do châu Âu (EFTA), Thụy Sĩ, Na Uy, Iceland và Liechtenstein, được miễn CBAM vì giá các-bon đã được liên kết với hệ thống ETS của EU. Các lãnh thổ trong EU cũng tương tự, bao gồm Büsingen, Heligoland, Livigno, Ceuta và Melilla, vì đã được liên kết với ETS của EU. Cơ chế CBAM được coi là một phương thức để tăng số lượng quốc gia và vùng lãnh thổ được miễn trừ. Do đó, các trường hợp miễn trừ của quốc gia và vùng lãnh thổ sẽ được xem xét thường xuyên. EU sẵn sàng hợp tác với các nước ngoài EU để xử lý các vấn đề liên quan đến việc triển khai các cam kết trong các hiệp định thương mại bị tác động bởi cơ chế CBAM. Điều này bao gồm việc ký kết các thỏa thuận song phương với các quốc gia có chính sách định giá phát thải tương tự với ETS của EU. Đây sẽ là phương tiện chính để tạo ra các miễn trừ cho các quốc gia như Hàn Quốc, quốc gia đã có hệ thống ETS bao phủ 75% phát thải. Đối với các nước khác, đặc biệt là các nước kém phát triển nhất, EU sẵn sàng cung cấp hỗ trợ kỹ thuật trong giai đoạn chuyển đổi, mặc dù chưa có cơ chế ngân sách nào được ghi nhận.

Cơ quan quản lý và hoạt động của CBAM

EC là cơ quan cao nhất chịu trách nhiệm quản lý và điều phối tổng thể việc vận hành cơ chế CBAM trên toàn EU. Một Trung tâm Cơ sở dữ liệu sẽ được thành lập bởi EC để quản lý trực tiếp dữ liệu liên quan đến CBAM.Một “cơ quan có thẩm quyền”ở mỗi quốc gia sẽ phụ trách các hoạt động của CBAM như cấp chứng chỉ cho các Đại lý được ủy quyền khai báo và tiếp nhận và xử lý các đơn xin cấp và thanh toán chứng chỉ. EC sẽ công bố công khai danh sách các cơ quan này. Cơ quan có thẩm quyền sẽ tạo Sổ đăng ký quốc gia của những Đại lý được ủy quyền khai báo cho mỗi quốc gia. Mỗi đại lý sẽ được cấp một mã duy nhất.

Cơ quan hải quan tại cửa khẩu của các nước EU sẽ thực hiện các hoạt động hải quan đối với hàng hóa nhập khẩu tuân theo CBAM, chẳng hạn như kiểm tra việc thanh toán cho các chứng chỉ CBAM và hàng hóa nhập khẩu, xử lý thủ tục hải quan và trao đổi thông tin với đại lý được ủy quyền khai báo, nhà nhập khẩu và cơ quan có thẩm quyền về tình trạng hàng hóa nhập khẩu áp dụng CBAM.

Đại lý được ủy quyền khai báo là các tổ chức hoặc cá nhân được phép đăng ký đại diện cho một doanh nghiệp sản xuất và xuất khẩu hàng hóa thuộc phạm vi CBAM. Đại lý có thể kê khai và nộp phí CBAM theo điều kiện quy định được cấp khi đăng ký. Trong quá trình khai báo, đại lý được phép sử dụng thông tin do doanh nghiệp xuất khẩu hoặc trung tâm cơ sở dữ liệu cung cấp hoặc có sẵn. Đại diện các doanh nghiệp sản xuất, xuất khẩu hàng hóa thuộc phạm vi CBAM tại các nước ngoài EU được yêu cầu đăng ký và đáp ứng các điều kiện theo quy định để trao đổi thông tin với Trung tâm Cơ sở dữ liệu của EC.

Cơ chế CBAM có hiệu lực vào ngày 1 tháng 1 năm 2023 với thời gian chuyển đổi là 3 năm đến ngày 1 tháng 1 năm 2026. Trong thời gian chuyển đổi, doanh nghiệp sẽ không phải chi trả cho các chứng chỉ CBAM, với mục tiêu tạo điều kiện cho việc triển khai cơ chế suôn sẻ và giảm nguy cơ gián đoạn thương mại. Bên tiến hành khai báo sẽ báo cáo hàng quý về lượng phát thải tương ứng với lượng nhập khẩu của họ trong quý trước, nêu chi tiết về lượng phát thải trực tiếp và gián tiếp và báo cáo bất kỳ mức giá phát thải KNK nào được trả ở nước ngoài. Cơ quan hải quan sẽ thông báo cho người khai báo về các nghĩa vụ CBAM, mặc dù sẽ không có thanh toán nào được thực hiện và việc trao đổi dữ liệu với các cơ quan có thẩm quyền là để sử dụng trong tương lai khi cơ chế CBAM vận hành chính thức.

Bắt đầu từ ngày 1 tháng 1 năm 2026, cơ chế CBAM sẽ được vận hành chính thức. Vi phạm các quy định của cơ chế CBAM sẽ bị xử phạt tương tự như trong hệ thống ETS của EU. Sổ tay hướng dẫn hệ thống ETS của EU lưu ý rằng nếu một tổ chức thuộc hệ thống ETS trong trường hợp chậm thời hạn hàng năm của hệ thống để nộp lại hạn ngạch phát thải, thì sẽ có nguy cơ phải kích hoạt các thủ tục xử phạt. Kể từ năm 2013, tiền phạt nếu không nộp đủ lại hạn ngạch là €100 cho mỗi tấn CO2tđ, được điều chỉnh theo lạm phát. Mức phạt này do cơ quan có thẩm quyền của quốc gia thành viên áp dụng. Ngoài ra, việc không tuân thủ đầy đủ sau đó được thêm vào mục tiêu phát thải của năm sau. Nói cách khác, bất kỳ sự không tuân thủ nào sẽ không được xóa bỏ, mà được giải quyết bằng cách thêm vào nghĩa vụ của năm tiếp theo (https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/docs/ets_handbook_en.pdf).

Các sáng kiến về biến đổi khí hậu nhằm thúc đẩy hợp tác quốc tế phải tính đến tác động thương mại tiềm tàng của các chính sách ứng phó và sự phù hợp với các quyền và nghĩa vụ của các quốc gia thành viên theo các hiệp định của WTO. Các quy định và luật pháp của WTO về các biện pháp môi trường đã giải quyết được các vấn đề như quy trình và phương pháp sản xuất (PPM), định nghĩa các sản phẩm tương đồng, và việc sử dụng các lý do về môi trường theo các trường hợp ngoại lệ chung của GATT 1994, và các vấn đề khác. Khung phân tích tương tự cần tham khảo khi đánh giá các biện pháp ứng phó với biến đổi khí hậu. Tuy nhiên, cuối cùng, cách tiếp cận chung theo các quy định của WTO là công nhận rằng có thể cần một số mức độ hạn chế thương mại để đạt được các mục tiêu chính sách với điều kiện là một số điều kiện được xây dựng cẩn thận.

Tổng thể, để tuân thủ theo WTO, cơ chế CBAM không được phép làm những điều sau:

Phân biệt đối xử với bất kỳ đối tác thương mại cá nhân nào (Điều I: 1 của GATT 1994);

Vượt quá các mức thuế ràng buộc của EU (Điều II: 1 (b) của GATT 1994) hoặc áp đặt các điều chỉnh thuế biên giới cao hơn thuế gián tiếp áp dụng trong nước (Điều II: 2 (a) của GATT 1994);

Phân biệt đối xử với các sản phẩm nhập khẩu thông qua thuế gián tiếp (Điều III: 2 của GATT 1994);

Sửa đổi các điều kiện cạnh tranh trên thị trường EU gây tác động tiêu cực cho các sản phẩm nhập khẩu tương tự (Điều III: 4 của GATT 1994).

Các biện pháp điều chỉnh biên giới sẽ được coi là ưu đãi hàng hóa sản xuất trong nước hơn hàng nhập khẩu nếu trong trường hợp chi phí cộng thêm cho các sản phẩm nhập khẩu cao hơn chi phí mà các nhà sản xuất trong nước phải trả cho các sản phẩm tương tự. Điều này cũng sẽ xảy ra nếu một quốc gia áp dụng thuế theo cơ chế định giá riêng nhưng lại áp dụng mức thuế nhập khẩu cao hơn thuế nội địa đối với các sản phẩm tương tự. Tương tự, biện pháp này có thể tạo sự phân biệt giữa các đối tác thương mại nếu biện pháp này không được áp dụng cho các sản phẩm tương tự từ một số đối tác thương mại nhất định.

Cụ thể, các biện pháp điều chỉnh biên giới liên quan đến việc sử dụng năng lượng và phát thải các-bon gặp vấn đề về sự không chắc chắn liên quan đến khả năng tương thích với luật của WTO. Việc áp dụng các biện pháp điều chỉnh biên giới liên quan đến các-bon không phải là bất hợp pháp theo luật WTO (Appellate Body Report, United States - Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, para. 121). Điều này có nghĩa là đặc tính về PPM có thể phù hợp với luật của WTO. Tuy nhiên, các biện pháp đó vẫn có thể vi phạm các nghĩa vụ theo WTO nếu tạo sự phân biệt với hàng nhập khẩu và không tuân thủ các quy định liên quan khác của WTO (Panel Report, Canada - Certain Measures Affecting the Automotive Industries, para. 10.29). Vấn đề đặt ra là trong trường hợp các sản phẩm nhập khẩu vẫn tuân thủ các quy định về phát thải và các sản phẩm không được coi là sản phẩm "tương đồng". Sự không chắc chắn này là do tính mới của các biện pháp chưa được thử nghiệm trong hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO và do bản chất cụ thể của biện pháp được áp dụng không phải đối với sản phẩm mà đối với các yếu tố đầu vào hoặc ngoại tác trong quá trình sản xuất (ví dụ: PPM). PPM về nguyên tắc không liên quan đến việc đánh giá "độ giống" theo nghĩa vụ quốc gia tại Điều III của GATT 1994, trừ khi được thể hiện trong các đặc tính của sản phẩm cuối hoặc ảnh hưởng đến nhận thức của người tiêu dùng về sản phẩm.

Thuế năng lượng được đánh theo nhu cầu về điện hoặc nhiên liệu hóa thạch là đủ điều kiện để áp dụng điều chỉnh biên giới. Tuy nhiên, mức độ áp thuế là chưa rõ ràng về đối với năng lượng được sử dụng làm nguyên liệu đầu vào trong sản xuất. Hội đồng GATT khi xử lý trường hợp US-Superfund (GATT Panel Report, United States - Taxes on Petroleum and Certain Imported Substances) đã không đưa ra câu trả lời về việc liệu nguyên liệu đầu vào khi được áp dụng điều chỉnh thuế biên giới, có phải được phản ánh trong sản phẩm cuối hay không. Cho đến khi vấn đề được làm rõ trong các tranh chấp của WTO hoặc bằng các quyết định giải thích của các thành viên WTO, việc áp dụng điều chỉnh thuế biên giới đánh vào năng lượng được sử dụng làm nguyên liệu đầu vào để sản xuất có thể là bất hợp pháp. Hơn nữa, nếu thuế ở bất kỳ mức độ nào áp dụng mức thuế suất thấp hơn đối với các sản phẩm nội địa so với hàng nhập khẩu, thì biện pháp này có thể cấu thành một khoản trợ cấp theo Điều 1.1 (a) (ii) của Hiệp định WTO về Trợ cấp và Các biện pháp chống trợ cấp. Điều này có thể vi phạm WTO.

Vấn đề về tính hợp lệ của thuế điều chỉnh biên giới các-bon có liên quan chặt chẽ đến khả năng điều chỉnh của thuế năng lượng cho nguyên liệu sản xuất đầu vào. Mặc dù có cơ sở để cho rằng thuế các-bon sẽ được coi là một loại thuế gián tiếp, đủ điều kiện để điều chỉnh biên giới, như trong trường hợp thuế năng lượng cho nguyên liệu sản xuất đầu vào, các cơ quan xét xử của WTO vẫn chưa đưa ra phán quyết cuối cùng. Hơn nữa, các yêu cầu cụ thể về chứng chỉ phát thải KNK có thể được coi là các quy định nội bộ tuân theo Điều III: 4 của GATT 1994. Giả sử các quy định nội bộ dựa trên PPM nằm trong phạm vi của điều khoản này, việc áp đặt các yêu cầu cho phép phát thải có thể vi phạm Điều III: 4 của GATT 1994, nếu các yêu cầu này gây ảnh hưởng có hại tới các yếu tố cạnh tranh cho các sản phẩm nhập khẩu. Ngoài ra, câu hỏi về tính hợp lệ của các yêu cầu về chứng chỉ phát thải KNK đối với việc điều chỉnh biên giới cho xuất khẩu còn đang để mở vì cả GATT và Hiệp định về Trợ cấp và Các biện pháp chống trợ cấp đều không có các điều khoản quy định vấn đề này. Do đó, như đối với thuế năng lượng cho nguyên liệu sản xuất đầu vào và thuế các-bon, câu hỏi về khả năng điều chỉnh của các yêu cầu về chứng chỉ phát thải KNK đối với hàng xuất khẩu phải chờ các cơ quan xét xử của WTO làm rõ hoặc đợi quyết định của các Thành viên WTO hoặc giải quyết trong các cuộc đàm phán tương lai. 

Đề xuất về cơ chế CBAM ngày 14 tháng 7 năm 2021, do Ủy ban châu Âu đưa ra không tạo ra thuế năng lượng hoặc thuế các-bon hợp pháp đối với các sản phẩm nhập khẩu.Thay vào đó, cơ chế CBAM được đề xuất như một phương thức tạo sự tương đương giữa các biện pháp được sử dụng để giảm phát thải KNK thông qua hệ thống ETS với các biện pháp tương tự áp dụng đối với hàng hóa nhập khẩu.Tuy nhiên, trong trường hợp cơ chế CBAM bị phản đối vì trở thành một loại thuế gián tiếp đối với hàng hóa nhập khẩu và không tuân thủ các quy tắc của GATT, thì vẫn có thể lý giải được. Đối với trường hợp này, EU sẽ phải đáp ứng các yêu cầu của các trường hợp ngoại lệ chung trong Điều XX của GATT 1994.

Các biện pháp điều chỉnh biên giới liên quan đến năng lượng và các-bon có thể sẽ nằm trong phạm vi của khoản (b) Điều XX của GATT 1994, như là các biện pháp “cần thiết để bảo vệ sự sống hoặc sức khỏe của con người, động vật hoặc thực vật” hoặc khoản (g) của Điều XX của GATT 1994 như là các biện pháp “liên quan đến việc bảo tồn các nguồn tài nguyên thiên nhiên đang cạn kiệt”. Trước hết, trên cơ sở sơ bộ, đối với một biện pháp thuộc khoản (b) của Điều XX, cần phải coi đây là biện pháp "cần thiết" để đạt được mục tiêu đề ra và theo khoản (g) của Điều XX, biện pháp đó phải được coi là "liên quan" đến mục tiêu đề ra. Về mặt pháp lý, ngưỡng "cần thiết" theo khoản (b) của Điều XX mang tính chính xác hơn ngưỡng "liên quan" theo khoản (g). Đề kiểm tra mức độ "cần thiết" cần tiến hành "cân đo đong đếm" các yếu tố như đóng góp của biện pháp vào việc bảo vệ sức khỏe con người, tính hạn chế thương mại và tầm quan trọng của mục tiêu trong bối cảnh chung. Cũng cần phải so sánh biện pháp này với các biện pháp thay thế ít hạn chế thương mại hơn. Trong khi đó, để thử mức độ "liên quan" chỉ đơn giản yêu cầu mối quan hệ thực tế của các phương tiện và kết quả giữa biện pháp và các mục tiêu bảo tồn đề ra.

Cơ chế CBAM dự kiến sẽ đáp ứng một trong hai ngưỡng trên.Như đã đề cập,báo cáo Đánh giá khí hậu lần thứ sáu của IPCC đã xác nhận rõ rằng KNK do con người gây ra là lý do chính của hiện tượng nóng lên toàn cầu, sự gia tăng và cường độ của một loạt các thảm họa thiên nhiên bao gồm bão, hạn hán, sóng nhiệt, sóng nhiệt biển, cháy rừng, và lũ lụt... Đại biểu của 195 quốc gia tham gia Hội nghị các Bên đã tham khảo dự thảo của báo cáo.Các ý kiến đóng góp của các đại biểu đã nhóm soạn thảo tích hợp vào dự thảo cuối và được nhất trí thông qua.Chỉ riêng điều này có thể đủ để đáp ứng ngưỡng “cần thiết” cho cơ chế CBAM.

Tuy nhiên, thách thức thực sự để lý giải theo quy định của Điều XX là khả năng của CBAM trong việc đáp ứng các yêu cầu về " sa-pô" (tóm tắt giới thiệu). Sa-pô tập trung vào việc áp dụng các biện pháp và quy định "sự phân biệt đối xử tùy tiện hoặc không chính đáng giữa các quốc gia có cùng các điều kiện tương tự nhau" và một "hạn chế trá hình đối với thương mại quốc tế". Ban hội thẩm của WTO sẽ tìm hiểu mối quan hệ giữa việc áp dụng cơ chế CBAM và các mục tiêu dự kiến. Ví dụ, điều này có thể có nghĩa là CBAM có thể đủ linh hoạt để loại trừ nhập khẩu từ các quốc gia theo đuổi chính sách giảm phát thải dù dưới hình thức nào và loại trừ nhập khẩu đến từ các quốc gia kém phát triển nhất. Hơn nữa, từ quyết định của Cơ quan Phúc thẩm trong vụ tranh chấp Tôm tại Mỹ, có thể hiểu rằng trước khi thực hiện các biện pháp điều chỉnh biên giới, EU sẽ phải cố gắng đàm phán với các đối tác thương mại của mình, song phương hoặc bắt đầu đàm phán tại một diễn đàn đa phương (ví dụ, trong UNFCCC hoặc WTO). Chỉ khi các cuộc đàm phán như vậy thất bại, một thành viên WTO mới có thể xem xét việc áp dụng các biện pháp điều chỉnh biên giới một cách đơn phương. Ngân hàng Thế giới đã thành lập Liên minh các Bộ trưởng Tài chính về Hành động Khí hậu, (Liên minh các Bộ trưởng Tài chính) để thảo luận về định giá các-bon, bao gồm định giá theo CBAM (https://iccwbo.org/media-wall/news-speeches/coalition-of-finance-ministers-for-climate-action-meeting/). Mức độ đại diện của liên minh này cho các đối tác thương mại của EU và mức độ mà EU chia sẻ kế hoạch của mình với các thành viên liên minh có thể đủ để tránh các cáo buộc là hành động đơn phương.

Như đã dự kiến trong Thỏa thuận xanh châu Âu được thông qua vào tháng 12 năm 2019, cơ chế CBAM do Ủy ban EU đề xuất là biện pháp ứng phó với sự chênh lệch dai dẳng về mức độ tham vọng khí hậu trên toàn thế giới. Đây một phần là biện pháp bảo vệ các doanh nghiệp EU khi chi phí tuân thủ các quy định khí hậu của EU cao hơn so với chi phí khí hậu ở các quốc gia khác, nhưng cũng Ủy ban lý giải là một phần của yêu cầu theo luật của EU đối với tất cả các chính sách liên quan, bao gồm chính sách thương mại, nhằm thúc đẩy phát triển bền vững. Điều này được nhắc lại trong nghị quyết được Nghị viện Châu Âu thông qua ngày 10 tháng 3 năm 2021 về “ Hướng tới Cơ chế điều chỉnh biên giới các-bon của EU tương thích với WTO”, trong đó nêu rằng:

Thương mại là công cụ quan trọng để phát triển bền vững và chống biến đổi khí hậu;

Chính sách thương mại nên được sử dụng để tránh những chênh lệch lớn về mức độ tham vọng về môi trường giữa EU và phần còn lại của thế giới;

Chính sách thương mại là yếu tố thúc đẩy nền kinh tế toàn cầu trung hòa với khí hậu và do đó, hỗ trợ cả các Mục tiêu Phát triển Bền vững của Liên hợp quốc (SDGs) và Thỏa thuận Paris.

Việc thúc đẩy cơ chế CBAM của Ủy ban đồng nhất với các biện pháp hiện có và dự kiến khác của EU nhằm đưa các vấn đề về quyền con người và môi trường trở thành điều kiện trong thương mại với EU. Thông qua cơ chế CBAM, có thể thấy lý do triển khai các biện pháp này cùng với chính sách thương mại của EU để nhằm đảm bảo rằng phát triển kinh tế đi đôi với:

Công bằng xã hội;

Tôn trọng nhân quyền;

Tiêu chuẩn lao động cao;

Tiêu chuẩn môi trường cao.

Vũ Huy Hùng

Phòng Thông tin và xúc tiến thương mại – VIOIT

 

BÀI VIẾT KHÁC